DEMOCRACIA ¿Para quienes?

¿Qué democracia?
ADOLFO SÁNCHEZ REBOLLEDO

Por fin, luego de varios avisos y adelantos, el Presidente envió al Senado una propuesta de reforma política de fondo que, según sus propias definiciones, persigue dos objetivos centrales: fortalecer el vínculo entre la ciudadanía y el sistema político e instituir mecanismos que permitan consolidar nuestras instituciones. Para lograrlo se enlistan nueve reformas de distinto calado y significación, entre las cuales destacan algunas que ya estaban cantadas, como la relección sucesiva de alcaldes, ediles y delegados; el establecimiento de las llamadas candidaturas independientes para todos los cargos de elección popular, la reducción del tamaño del Congreso, mediante el recorte de los plurinominales y el aumento de los requisitos para mantener el registro de un partido. Se plantea, además, la segunda vuelta para definir las elecciones presidenciales. Asimismo, se propone un mecanismo que fortalezca al Ejecutivo ante el Congreso con la incorporación de la figura de la iniciativa preferente y la posibilidad de que el Presidente haga observaciones parciales o totales a la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos aprobado. Finalmente, se promueve la iniciativa ciudadana y la posibilidad de que la Suprema Corte presente iniciativas de ley en el ámbito de su competencia.
A la espera de un análisis concreto de cada una de ellas, una primera mirada al conjunto nos remite a la tensión, a mi parecer no resuelta, entre la necesidad de transformar el régimen de partidos sin acotar el pluralismo y la apertura a una mayor participación ciudadana en la vida democrática. Tampoco se resuelve el problema de hallar un mecanismo institucional que propicie los consensos entre el Ejecutivo y el Congreso, que resumen en buena medida el interés particular del Presidente en esta reforma. En ambos extremos, la iniciativa titubea, tropieza, pues es obvio que, sin subestimar la importancia de cada medida, éstas no forman un todo coherente. Quiere innovar, pero recae en el conservadurismo, en la defensa –palabras textuales– de las instituciones de gobierno que nos ha legado nuestra historia nacional, sin renunciar a ellas en aras de experimentos inciertos. No se reforma el régimen político y, en cambio, se añaden piezas que, de aprobarse, harán más confuso su funcionamiento. Algunas de las ideas expuestas son simplemente demagógicas. Si consideramos, por ejemplo, la reducción de los plurinominales tendríamos distritos más grandes, legisladores menos representativos, pocos ahorros y, lo peor, como bien lo ha señalado Jorge Javier Romero, la relección (hasta 12 años) con poca representación proporcional puede llevar en muchas zonas del país a convertir a los caciques regionales en jugadores con capacidad de veto, dándole ventaja a los operadores políticos terrestres con mayor capacidad para controlar territorios a través de mecanismos clientelares.
Habrá tiempo de examinar una por una las iniciativas de reforma, aceptarla o rechazarla por sus méritos, pero una primera lectura deja la impresión de que en lugar de tejer una trama institucional adaptada a las cambiantes circunstancias de la realidad política nacional, la Presidencia optó por el camino corto de atender las demandas más publicitadas, es decir, aquellas que por lo general cuentan con el visto bueno del lobby proempresarial y mediático o con la aprobación de grupos de la sociedad civil contrarios a la llamada partidocracia que es, sin duda, el patito feo y el enemigo a vencer en un esquema que, lejos de darle poder al ciudadano refuerza el presidencialismo, limitando la competencia real a una suerte de bipartidismo a la manera estadunidense, que deja fuera de la competencia política institucional a importantes segmentos de la ciudadanía. Durante la discusión de estas iniciativas, habida cuenta la incorporación de las candidaturas independientes, la relección consecutiva y el aumento de las exigencias para el registro de nuevos partidos, el Congreso tendrá que discutir con seriedad si quiere un régimen de partidos donde éstos sean considerados, como hasta ahora, entidades de interés público, o si prefiere otra fórmula que sin duda repercutirá en materias claves como el financiamiento público, el acceso a los medios y un sinfín de asuntos de gran envergadura que por ahora pasan de noche en la iniciativa.
El gran defecto de estas propuestas de reforma es que se elaboran sin hacer explícitos los supuestos que las sustentan. Si se atiende a los considerandos presidenciales, pareciera que el cambio democrático es el resultado del impulso hacia el continuo perfeccionamiento de la legalidad, una suerte de espíritu hegeliano que se introduce en las exigencias objetivas y subjetivas de la sociedad, a la cual le es cada vez más difícil verse representada en determinadas instituciones o autoridades. En lugar de asumir las consecuencia de la crisis del régimen político intentando una revaloración del presidencialismo, de los beneficios o no de parlamentarismo, del federalismo y la separación de poderes, buscando nuevos espacios a la democracia participativa, es decir, leyendo con las claves de hoy la actualidad de la Constitución, la propuesta gubernamental se carga de una intensa retórica ciudadana, sin explicarse cómo y por qué “en los últimos años se ha extendido la percepción de que la política es un ejercicio estéril, que no responde a los intereses ciudadanos y, por el contrario –se afirma en el texto de la iniciativa–, se usa para avanzar intereses personales. La democratización del país generó expectativas que no se han visto satisfechas por su funcionamiento. Hay que cambiar urgentemente esta percepción”.
Pero esa percepción –sería sencillo verlo así– no es el reflejo automático de la imperfección de las normas o de las deficiencias inocultables de algunas instituciones, que sin duda deben reformarse, sino del modo como los ciudadanos se han enfrentado durante las últimas décadas a la razón de Estado, a los fines declarados de la acción pública y a las consecuencias que sobre sus vidas han tenido los actos de autoridad, es decir, al modo como se hace la política y a los fines declarados que ésta dice sustentar en un país que, en efecto, después de varias décadas de esfuerzos cambió en un sentido democrático sin anular por ello las formas más dolorosas de la desigualdad económica, social y cultural, sin elaborar en el camino una nueva moral pública ajustada a las exigencias de justicia, legalidad y equidad que debían presidir toda reforma política verdadera. La propuesta de Calderón parte de que hay un malestar pero desconoce sus verdaderas causas y motivaciones y, lo peor, cree que mediante una cuantas reformas como la relección, las candidaturas independientes o la reducción de los plurinominales (en vez de favorecer la mayor proporcionalidad) desaparecerán los viejos defectos, la desconfianza sustentada en la cultura política dominante. Algunos especialistas ya han señalado ciertas ausencias, como la revocación del mandato, el referéndum y el plebiscito (aunque con limitaciones se considera al referéndum para aprobar las leyes emanadas de las iniciativas preferentes del Ejecutivo). Otros han mencionado que la Presidencia se autoexcluye de la reforma. Pero lo más importante es saber si con las medidas enviadas al Senado se consolida la democracia. Y, en todo caso, ¿qué democracia?

Monopolio, competencia y regulación
John M. Ackerman

Si tuviéramos un concurso para coronar la disposición constitucional más violentada y atropellada, entre las finalistas no podría faltar el artículo 28 de la Carta Magna, que a la letra señala: “…quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos…”.
Carlos Slim controla más de 80% del mercado de la telefonía fija y 70% de la telefonía móvil; Televisa, 70% de la televisión abierta; Cemex, 80% de la producción de cemento, y Grupo Modelo, 63% del mercado de cerveza. Los mercados de leche, huevo, tortilla, pan blanco y servicios financieros también son controlados por dos o tres empresas cada uno. No es por nada que nuestro país ha recibido una calificación reprobatoria de 3.5 (de un total de 7 puntos) en materia de política antimonopolios por parte del Foro Económico Mundial.
En México el “neoliberalismo” ha resultado ser todo menos “liberal”, ya que, en lugar de fomentar un mercado competitivo, las reformas económicas de las últimas dos décadas han estado basadas en el fortalecimiento de grandes consorcios empresariales que controlan sus respectivos ramos de la economía.
Si Felipe Calderón realmente estuviera interesado en reactivar la economía nacional, en lugar de orquestar sus andanadas en contra de supuestos “privilegios” para los trabajadores, como en el caso del Sindicato Mexicano de Electricistas, se preocuparía más por desarticular el control monopólico que ejerce ese puñado de conspicuos empresarios.
En tal contexto habría que celebrar la multa que, por más de 47 millones de pesos, la Comisión Federal de Competencia (CFC) impuso recientemente al Grupo Televisa debido a sus prácticas monopólicas. Si bien esta cantidad es apenas un rasguño para las utilidades de Televisa, también representa una señal positiva de que la autoridad no está dispuesta a hacerse de la vista gorda ante todos los casos de evidente competencia desleal que ocurren a diario en el país. El hecho de que la CFC se haya atrevido a multar a una firma con tanto poder habla igualmente bien de la congruencia de los tres comisionados que votaron a favor de la sanción: Eduardo Pérez Motta (presidente), Miguel Flores y Rodrigo Morales.
La multa fue por el intento de Televisa de eliminar de la competencia a una empresa de televisión por cable, Tele Cable Centro Occidente, negándose a proporcionarle acceso a los canales de televisión abierta de Televisa (2, 4, 5 y 9) entre 2006 y 2008. Esta práctica discriminatoria se hizo con el fin de beneficiar a Sky, controlada por Televisa, que buscaba proporcionar servicios de televisión de paga en la misma zona geográfica que Tele Cable.
Sin embargo, aunque la multa representa un hito histórico, no queda claro hasta dónde pueda tener efectos preventivos o hasta qué punto contribuya a resolver el problema de fondo de la concentración económica. Pasaron más de dos años entre la presentación de la queja y la resolución de la CFC, y todavía se espera un largo proceso judicial de impugnación. Asimismo, el reducido monto de la sanción podrá ser asimilado fácilmente por Televisa. Tal y como ha ocurrido con las minimultas impuestas por el Instituto Federal Electoral (IFE) a los medios de comunicación, la lección al final de la historia es que resulta muy barato violar la ley.
En consecuencia, como parte de la agenda para la reforma del Estado, urge dotar de mayores facultades y autonomía a la CFC. Como bien ha señalado el Instituto de Investigaciones Jurídicas en su propuesta para la reforma del Estado que presentó al Senado de la República, así como la doctora Irma Eréndira Sandoval en su nuevo libro, Corrupción y transparencia: debatiendo las fronteras entre Estado, mercado y sociedad, Siglo XXI/IIS-UNAM, 2009, la construcción de un nuevo Estado democrático necesariamente pasa por el fortalecimiento de nuestros órganos reguladores de mercado.
En primer lugar, habría que modificar la fórmula para el cálculo de las multas máximas. Actualmente se fija un tope de 82 millones de pesos, independientemente de la gravedad de la práctica monopólica o del tamaño de la empresa sancionada. Una mejor fórmula sería que la multa máxima fuera un porcentaje de las ventas anuales de la empresa correspondiente, como ocurre en la Unión Europea y en países como Sudáfrica, Brasil o la India.
Otra reforma importante, propuesta por la propia CFC, consiste en modificar el Código Penal para permitir fincar responsabilidades penales en contra de empresarios que violen de manera flagrante la legislación. Actualmente, la redacción del Código Penal hace prácticamente imposible este tipo de sanciones, cuando en naciones como Estados Unidos e Inglaterra existen penas de cinco a 10 años de cárcel para delitos en contra de la competencia económica.
Finalmente, sería necesario transformar todos los órganos reguladores del Estado mexicano (como la CFC, la Comisión Federal de Telecomunicaciones, la CNBV y la Comisión Reguladora de Energía, entre otros), con el fin de que los órganos “desconcentrados” pasen a ser “descentralizados autónomos” que funcionen con mayor independencia respecto del titular del Poder Ejecutivo y de los poderes fácticos que deben regular. Una reforma de esta naturaleza también permitiría al Senado de la República intervenir de manera plena tanto en el nombramiento de los titulares de estas comisiones como en la vigilancia de su desempeño.
Afortunadamente, ya existen iniciativas que abordan estos temas y que han sido presentadas por el hasta hace poco diputado federal Alejandro Sánchez Camacho (PRD) y por los senadores Santiago Creel y Juan Bueno Torio (PAN). Sin embargo, falta pasar de los buenos propósitos a la acción si queremos salir del hoyo en que nos encontramos actualmente en materia de competencia económica.

Marinos en tierra
Miguel Ángel Granados Chapa

Los miembros de la Armada de México no transitan, como el Marinero en tierra de Rafael Alberti, a la obtención de sal. Se les está habilitando como policías. Y si bien se puede hablar de su eficacia -el viernes pasado atraparon en Cuernavaca a gruperos famosos, como Ramón Ayala, Los Cadetes de Linares y Torrente- también se les puede atribuir un mal que daña al resto de las fuerzas federales que persiguen a miembros de alto coturno de la delincuencia organizada: que se les escapan los destinatarios principales de sus operaciones. Al menos eso ocurrió el propio viernes, cuando se les escabulló Édgar Valdez Villarreal, conocido como La Barbie, el jefe de los matones de la familia Beltrán Leyva.

Aun antes de las operaciones combinadas del Ejército y las policías federales, iniciadas hace tres años, la Armada de México había tenido participación, marginal si se quiere, pero al fin y al cabo un papel en la persecución del narcotráfico. Cuando en diciembre de 2006 el presidente Calderón involucró centralmente al Ejército en el combate a la delincuencia organizada, de modo inercial la Marina siguió ese derrotero. Su ámbito de actuación más importante era, como es de suponerse, las aguas territoriales, en donde se realizó la captura de embarcaciones portadoras de drogas. Paulatinamente sus miembros echaron pie a tierra, y participaron en la localización de plantíos de mariguana y amapola, y en la incineración de enervantes. También de modo casi imperceptible se hicieron cargo del patrullaje en algunos puertos, no sin roces con las policías federales y el Ejército mismo, que sentía invadidos sus terrenos no obstante que la Secretaría de la Defensa Nacional tiene en operación un Grupo Anfibio de Fuerzas Especiales, cuyo diseño y actuación contraviene las misiones atribuidas por la ley a la Secretaría de Marina. Últimamente se ha advertido un nuevo paso en la presencia de infantes de Marina tierra adentro. A ese cuerpo pertenecen quienes se enfrentaron el 4 de diciembre a la banda de sicarios encabezada por Ricardo Almanza, que asesinó semanas atrás al general retirado Juan Arturo Esparza. Los marinos causaron varias bajas a los mafiosos, incluido el jefe mismo. Y el viernes pretendieron aprehender a La Barbie en una fiesta en la capital de Morelos, pero avisado a tiempo el bandolero escapó. En compensación fueron detenidas 20 prostitutas acapulqueñas contratadas ex profeso, a las que se dejó en libertad poco después, y grupos musicales afamados (y caros) que el lunes seguían detenidos, no se sabe con qué definición jurídica, en la Procuraduría General de la República (Reforma, 15 de diciembre).

Varios motivos, aislados o combinados, pueden explicar la expansión de la presencia de la Armada de México en operaciones policiales. Uno significaría una respuesta pueril del gobierno, del presidente Calderón en particular: a los que objetan la presencia militar en la lucha contra la delincuencia organizada, se les contesta no disminuyendo el número de efectivos castrenses involucrados, sino incrementándolo a través de la Infantería de Marina. Otro móvil posible, semejante al anterior pero sin contenido neurótico, provendría de la necesidad de reforzar las operaciones militares con personal supletorio, dada la concentración de tropas en Michoacán y Chihuahua, especialmente Ciudad Juárez, lo que deja desguarnecidas algunas regiones necesitadas, desde la óptica gubernamental, de la eficacia militar. También es posible conjeturar que los marinos sustituirían a los militares en previsión de que aquellos vuelvan a sus cuarteles ante la presión internacional (la nacional cuenta menos) a ese respecto. Por último, es imaginable que aprovechando la rivalidad histórica entre los militares de tierra y los de mar -que se esconde y niega pero existe- se utilice a la Armada como contrapeso a la Secretaría de la Defensa Nacional, a fin de evitar una autoponderación excesiva.

De otra manera se está dando lugar a la Marina en la batalla contra las drogas. Quizá actúan a título personal, pero miembros eminentes de la Armada, con licencia o retirados pero sin duda vinculados a su corporación, han tenido y readquieren ahora influencia en ese combate. Pensemos, a título de ejemplo, en el almirante Wilfrido Robledo, uno de los primeros directores de la Policía Federal (cuando aún se apellidaba Preventiva), y que tras su paso por la Agencia de Seguridad estatal mexiquense ha sido ahora llamado por el procurador de la República, Arturo Chávez Chávez, como su asesor. El propio titular de la PGR designó hace tres semanas al almirante José Luis Figueroa, miembro del mismo grupo que Robledo, director del Centro Nacional de Análisis, Planeación e Inteligencia de la Procuraduría. Figueroa dirigía la PFP en 2004, cuando se produjo el linchamiento de tres miembros de esa corporación en Tláhuac. Se le imputaron responsabilidades por haber reaccionado con lentitud ante la grave situación y por haber emprendido una operación delicada en esa delegación sin notificarla a las autoridades locales, pero al final del procedimiento quedó exonerado.

Al igual que se critica la intervención militar en asuntos de seguridad pública para los cuales no está preparada la institución castrense debe predicarse lo mismo respecto de la Armada. Tiene su propia misión, y sus elementos deben afanarse en cumplirla. Cuando más, debería ese cuerpo realizar funciones de vigilancia en los puertos y las franjas costeras, no tierra adentro.

Cajón de Sastre

El conjunto de proyectos anunciados ayer por el presidente de la República pretende una reforma política ambiciosa, pero hoy inviable, meramente ilusoria. Es inoportuna no sólo en cuanto al tiempo (se presenta el día mismo en que el Poder Legislativo entra en receso) y en vísperas de un año teñido por la contienda electoral en 16 entidades, sino también en cuanto a las circunstancias. Cuando se agravan las crisis económica y de seguridad, necesitadas ambas de encaramiento gubernamental eficaz, la reforma política parece sólo el intento de fingir capacidad de iniciativa, cuyos contenidos satisfagan a abigarrados segmentos de la sociedad y permitan eludir los graves problemas de la hora. Es la invitación a pasajeros y tripulantes de una embarcación que hace agua a que imaginen la hermosura de la nave cuando se la reconstruya.